İdari yaptırımlar, ceza yaptırımları kadar olmasa da, olumsuz bir müdahale olarak bireylerin yaşam akışlarına etki etmektedirler. Bazen, küçük bir idari para cezası ile, ticari itibar zedelenmekte ve şirketler zarara uğramaktadır.
Çalışmamızda, elektrik piyasasında üretim lisans sahiplerinin yükümlülükleri çerçevesinde idari para cezaları ve bu idari para cezalarına karşı başvuru yöntemleri yer almaktadır. Sırasıyla takip edilecek konu başlıkları şunlardır:
A) İdari Para Cezası’nın İdare Hukuku’ndaki Yeri ve Hukuki Niteliği
B) Elektrik Piyasasında Üretim Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri ve İdari Para Cezaları
B-1)Elektrik Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik
B-2) EPDK’nın Uyguladığı İdari Para Cezaları
B-3)Üretim Lisansı Sahiplerinin İlgili Mevzuat Uyarınca Yükümlülükleri
C) İdari Para Cezalarına Karşı Yasal Başvuru Yolları
A) İDARİ PARA CEZASI’NIN İDARE HUKUKU’NDAKİ YERİ VE HUKUKİ NİTELİĞİ
İdari yaptırım, yasaların açıkça izin verdiği ve yasaklamadığı durumlarda, araya yargı kararı girmeden, İdarenin doğrudan doğruya, bir işlemi ile ve İdare Hukukuna özgü usullerle vermiş olduğu cezalardır. Anayasa Mahkemesi’nin 1996 tarihli kararına göre, idari yaptırım İdarenin bir yargı kararına gerek olmaksızın yasaların açıkça verdiği yetkiye dayanarak İdare Hukuku’na özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlemi ile uyguladığı yaptırımlar ile verdiği cezalar olarak tanımlanmıştır.
İdari mali yaptırımlar farklı şekillerde açığa çıkabilir: idari para cezaları, elkoyma ve zoralım.
İdari para cezaları, idari düzene aykırılık nedeniyle, doğrudan doğruya idari mercilerce karar verilen idari yaptırımlardır. Diğer idari yaptırımlar gibi yargı organına başvurulmaksızın İdarece uygulanırlar ve bir miktar paranın alınmasını içerirler.
İdari para cezası verilen kararla, maddi açıdan birel işlemler grubunda bulunan bir öznel işlem yapılmış olur. Bu yaptırımlarda ortaya çıkan hukuksal durum özel ve kişiseldir. ÖZAY’a göre; idari para cezaları yaptırımları somutlaştıran öznel işlemlerdir.
Yaptırımın miktarı, yetkili idare tarafından her olayın özelliklerine göre kişilerin subjektif durumları dikkate alınarak hesaplanır ve ayrı ayrı tespit edilir ve bir kez uygulanmakla sona erer.
O halde, idari para yaptırımları, yasada açıkça öngörülen idari ihlaller nedeniyle, bir yargı kararına gerek olmadan, yasanın doğrudan doğruya idari mercilerce karar verebileceğine izin verdiği bir miktar paranın alınması sonucunu doğuran idari yaptırım türüdür. Bu tanımdan çıkarılabilecek iki sonuç şudur:
1- İdari para cezasına hükmedilebilmesi için yasada açıkça izin verilmesi gerekir.
2- Bütün idari yaptırımlarda olduğu gibi, yaptırımı uygulama yetkisinin İdareye tanınmış olması gerekir.
B) ELEKTRİK PİYASASINDA ÜRETİM LİSANS SAHİPLERİNİN YÜKÜMLÜLÜKLERİ VE İDARİ PARA CEZALARI
Avrupa Birliği (AB) direktifleri doğrultusunda tüm piyasalarda rekabetçi bir yapının oluşturulması öngörülmüştür. Önceden kamu tekelinde olan ve bugün özelleştirilmiş pek çok altyapı hizmeti çeşitli idari düzenlemelerle iyi işleyen piyasalar haline getirilmeye çalışılmıştır. Avrupa Komisyonu bu doğrultuda bir Çerçeve Sözleşme ve bir dizi yönetmelik çıkarmıştır. Bu Çerçeve Sözleşme ve yönetmeliklerin temel maksadı doğal tekel özelliği gösteren bu piyasalara erişimin sağlanarak piyasadaki tekel durumun ortadan kaldırılması ve etkin, sürdürülebilir ve rekabetçi bir yapının oluşturulmasıdır. AB’ne tam üyelik müzakere aşamasında olan Türkiye de bu doğrultuda taahhütlerde bulunmuştur. Taahhütlerini gerçekleştirdiği oranda AB üyelik müzakerelerinde aşama kat edilebilmektedir.
AB direktifleri doğrultusunda, Türkiye elektrik piyasasında liberalizasyon sürecini başlatmış ve mevzuatını AB düzenlemeleriyle uyumlandırmaktadır. Bu doğrultuda önce üretim alanında sonrasında dağıtım alanında özelleştirilmeler tamamlanarak özel hukuk kişileri eliyle bu faaliyetlerin yürütülmesine lisans verilmesi sistemi ile başlanmıştır. Arz güvenliği, tüketici hakları, hizmetin kamusal niteliği açısından bu piyasada denetim özel bir önem taşımaktadır. Rekabetçi bir piyasa ortamının yaratılması ve sürdürülebilmesi için piyasa aksaklıklarının giderilme yöntemleri ve diğer hususlara ilişkin AB direktifleri doğrultusunda yasal düzenlemeler hazırlanmış ve bu düzenlemelere aykırılık halinde uygulanacak yaptırımlar düzenlenmiştir.
4646 Sayılı Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılması ve Doğal Gaz Piyasası Hakkında Kanun ile, “Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu” (EPDK) kurulmuş ve Kurumun karar organı “Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu” 19.11.2001 tarihinde faaliyetine başlamıştır.
EPDK, Elektrik Piyasası Kanunu 4. maddesi uyarınca; kamu tüzelkişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip bir kurumdur. Kurumun ilişkili olduğu bakanlık Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’dır. Kurum; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösterebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanması 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile hüküm altına alınmıştır.
4628 Sayılı 20/02/2001 tarihli Elektrik Piyasası Kanunu’nun 4. maddesi 2. fıkrasında Kurumun görevleri hüküm altına alınmıştır. Buna göre; “Kurum,
• tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden,
• işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden,
• piyasa performansının izlenmesinden,
• performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden,
• bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten,
• piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, ve;
• bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan, ve bunların denetlenmesinden; ve
• piyasada bu Kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan” sorumludur.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu piyasada kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamak üzere, aynı Kanun’un 11. maddesi şartlarının gerçekleşmesi halinde idari para cezasına hükmedebilmektedir.
Kabahatler Kanun’una göre yaptırım uygulayabilecek kamu tüzelkişilerden biri de düzenleyici ve denetleyici kurumlardır. EPDK’ nın ceza verme yetkisi 5326 Sayılı Kanun’un 22. maddesine dayanmaktadır.
Elektrik Piyasası Kanunu madde 11’de, Kanuna ve yönetmelik hükümlerine hangi aykırılıkların idari para cezası ile sonuçlanacağı ve bu idari para cezalarının miktarları açık ve sabit olarak düzenlemiştir.
27423 sayılı 05/12/2009 tarihli Elektrik Piyasası Kanunu’nun 11. maddesi Uyarınca Uygulanacak Para Cezaları Hakkında Tebliğ de idari para cezalarına ilişkin bazı hükümler içermektedir.
Yine, 4628 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu uyarınca, “Elektrik Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” in 21. ve 22. maddelerinde; verilen süre içerisinde ilgili üretim kuruluşlarının mevzuat hükümlerine aykırılığının tam olarak düzeltilmemiş olması halinde EPDK’nın, aynı Kanun’unun 11. maddesinde öngörülen yaptırım ve cezaların uygulanmasını kararlaştıracağı hüküm altına alınmıştır.
B-1) ELEKTRİK PİYASASINDA YAPILACAK DENETİMLER İLE ÖN ARAŞTIRMA VE SORUŞTURMALARDA TAKİP EDİLECEK USUL VE ESASLAR HAKKINDA YÖNETMELİK
“Elektrik Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” gereğince; EPDK’ nın yaptığı denetim, elektrik piyasasında faaliyette bulunan tüzelkişilerin her türlü faaliyetlerinin, uygulamalarının, işlem hesap ve mali tablolarının ilgili mevzuat hükümlerine ve genel kabul görmüş muhasebe ilkelerine uygunluğunun muhtemel hata, noksanlık, usulsüzlük ve suistimaller açısından incelenmesidir.
Bu doğrultuda Kurum personeli tarafından düzenlenen denetim raporu daire başkanlığına iletilir. Daire başkanı kendi görüşlerini de belirterek raporu Başkanlığa sunar.
Kurul raporu inceleyerek soruşturma açılıp açılmamasına karar verir. Soruşturma, açılmasına karar verildiği tarihten itibaren en geç altı ay içinde tamamlanır. Gerekli görüldüğü hallerde, bir defaya mahsus olmak üzere Kurul tarafından üç aya kadar ek süre verilebilir. Soruşturma yapmakla görevlendirilen kurum personeli tarafından düzenlenen soruşturma raporu tebliğ yazısında, hakkında soruşturma yapılan tüzelkişiye otuz günlük süre verilerek, raporda tespit edilen hususlarla ilgili yazılı savunmasını Kuruma göndermesi istenir. Süresi içinde verilmeyen savunma dikkate alınmaz. Daire Başkanı; düzenlenen soruşturma raporu, hakkında soruşturma yapılan tüzelkişinin yazılı savunması, bu savunmayla ilgili soruşturmayı yapmakla görevlendirilen Kurum personelinin varsa ek görüşü ve ek görüşe ilişkin ilgili kişinin varsa savunması ile bunların tümü üzerindeki kendi görüşünden oluşan soruşturma dosyasını Başkanlığa sunar. Kurul, soruşturma dosyası üzerinde yapacağı inceleme neticesinde kararını verir. Soruşturma anında ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık tespit edilmiş olması ve bu tespitin Kurul tarafından da sabit görülmesi halinde, hakkında soruşturma yapılan gerçek veya tüzelkişiye Kanunu’nun 11’inci maddesinde belirtilen sürelerin verilmesi ve ilgili mevzuat hükümlerine aykırılığın verilen süre içinde düzeltilip düzeltilmediği Daire Başkanlığı tarafından tespit edilerek Başkanlığa bildirilir. Yapılan ihtar üzerine, ilgili mevzuat hükümlerine aykırılığın verilen süre içinde düzeltilmemiş olması halinde Kurul, Kanunu’nun 11. maddesinde öngörülen yaptırım ve cezaların uygulanmasını kararlaştırır.
İdari para cezalarının verilen süre içerisinde ödenmemesi halinde, cezanın ilgili vergi dairesi aracılığı ile tahsili sağlanır.
Kurul kararlarına karşı kararın tebliğinden itibaren süresi içinde Danıştay’a iptal davası açılabilir ve süreler, Kurul kararlarının ilgili kişiye tebliğ tarihinden itibaren başlar.
EPDK denetimi resen, ihbar veya şikayet üzerine yapabilir.
Kurul, re’sen ya da yapılmakta olan denetimler ile ön araştırma veya soruşturmanın herhangi bir safhasında elde edilen bulgular neticesinde, ilgili mevzuat hükümlerine açıkça bir aykırılık tespit etmesi halinde, dava açmak da dahil olmak üzere her türlü adli ve idari makama başvuru kararı alabilir. Bu tür kararlar ilgili mercilere ivedilikle bildirilir.
B-2) EPDK’ NIN UYGULADIĞI İDARİ PARA CEZALARI
İdari işlemlerde kanunilik ve belirlilik prensibi gereğince; ancak kanun ya da ilgili mevzuat uyarınca düzenlenen hallerde idari para cezası yaptırımı uygulanabilmektedir. Elektrik Piyasası Kanunu’nun 11. maddesi uyarınca aşağıdaki hallerde piyasada faaliyet gösteren firmalara idari para cezası yaptırımı uygulanmaktadır. Bunlar;
a) Kurul tarafından bilgi isteme veya yerinde inceleme hallerinde; istenen bilgilerin yanlış, eksik veya yanıltıcı olarak verildiğinin saptanması veya hiç bilgi verilmemesi ya da yerinde inceleme imkânının verilmemesi hallerinde, onbeş gün içinde bilgilerin doğru olarak verilmesi ve/veya inceleme imkânının sağlanması ihtar edilir. Yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettirenlere, 200.000 TL (ikiyüzbin Türk lirası) idarî para cezası verilecektir.
Bu fıkra bakımından ceza verilmesi gerektiren haller için aşağıdaki iki koşul mevcut olmalıdır. Bu koşullar:
v1. Kurul tarafından bilgi istenmesi halinde;
– Yanlış bilgi verilmesi
– Eksik bilgi verilmesi
– Yanıltıcı bilgi verilmesi
– Hiç bilgi verilmemesi
– Yerinde inceleme imkanı sunulmaması
durumlarından en az birinin mevcut olması.
2. Kurul’un yukarıdaki durumlardan birinin mevcudiyeti halinde bilgilerin on beş gün içinde doğru olarak verilmesi ve/veya inceleme imkanının sağlanması yönünde yazılı bir ihtar ile bildirmiş olması ve bu yazılı ihtara rağmen aykırılığın giderilmemesi olarak ifade edebiliriz.
b) Elektrik Piyasası Kanunu’na ve çıkarılan yönetmelik, talimat ve tebliğlere aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettirenlere, 250.000TL (ikiyüzellibin Türk lirası) idarî para cezası verilir.
Elektrik Piyasası Kanunu’na ve Kanunun açıklayıcı metinleri olan yönetmelik, talimat ve tebliğlere aykırı hareket edilmesi hali idari para cezasını gerektiren bir hal olarak düzenlenmiştir. Yürürlükteki elektrik piyasası ile ilgili mevzuat şunlardır:
1. Elektrik Piyasası Kanunu
2. Elektrik Piyasasında İlgili Yönetmelikler:
– Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği;
– Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği;
– Elektrik Piyasası Müşteri Hizmetleri Yönetmeliği;
– Elektrik Piyasası Serbest Tüketici Yönetmeliği;
– Elektrik Piyasası İthalat ve İhracat Yönetmeliği;
– Elektrik Piyasası Şebeke Yönetmeliği;
– Elektrik Piyasası Dağıtım Yönetmeliği;
– Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği;
– Elektrik İletim Sistemi Arz Güvenirliliği ve Kalitesi Yönetmeliği;
– Yenilenebilir Enerji Kaynak Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik;
– Elektrik Piyasasında Dağıtım Sisteminde Sunulan Elektrik Enerjisinin Tedarik Sürekliliği,
– Ticari ve Teknik Kalitesi Hakkında Yönetmelik;
– Elektrik Piyasasında yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik;
– Elektrik Piyasasında Birden Fazla Piyasa Faaliyetini Sürdürmekte olan Tüzelkişilerin Mevcut Sözleşmelerinde Yapılacak Tadillere ve İletim Faaliyeti ile Vazgeçilen Faaliyetlerin Devrine İlişkin Yönetmelik;
– Organize Sanayi Bölgelerinin Elektrik Piyasası Faaliyetlerin Devrine İlişkin Yönetmelik;
– Elektrik Piyasası Yan Hizmetler Yönetmeliği;
– Elektrik Piyasası Aydınlatma Yönetmeliği
3. Elektrik Piyasası İlgili Tebliğler:
-Elektrik Enerjisi Üretmek Amacıyla Aynı Bölge ve Aynı Kaynak İçin Yapılmış Birden Fazla Lisans Başvurusu Olması Halinde Seçim Yapılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ;
-Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği Tebliğleri;
-Elektrik Piyasası Kanununun 11 inci Maddesi Uyarınca Uygulanacak Para Cezaları Hakkında Tebliğ;
-Rüzgâr ve Güneş Ölçümlerine İlişkin Tebliğ;
-Elektrik Piyasasında Kullanılacak Sayaçlar Hakkında Tebliğ;
-Elektrik Piyasasında Mali Uzlaştırma Yapılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ
4. Elektrik Piyasası İle İlgili Talimatlar:
Elektrik piyasasında 2011 yılında uygulanacak olan lisans alma, yıllık lisans, lisans yenileme, lisans tadili ve lisans sureti çıkartma bedellerine ilişkin 26.08.2010 tarihli 2736 sayılı Kurul Kararı.
Yukarıda sıralanan kurallar aracılığıyla, piyasanın doğal tekel özelliği gösteren alanlarında rekabetçi bir yapının oluşturulması ve geliştirilmesi piyasadaki arz ve fiyatların alt yapının sahibi olan yerleşik işletmeci tarafından kötüye kullanılmasının önlenmesi ve tüketiciler açısından makul bir fiyatlandırmanın oluşturulması sağlanmaktadır. Kanun, yönetmelik, tebliğ ya da talimatlara aykırılık halinde EPDK’nın vereceği idari para cezalarının yanı sıra rekabete aykırılık dolayısıyla Rekabet Kurumu da idari para cezaları verebilmektedir.
c) Lisans genel esasları ve yükümlülüklerinden herhangi birinin yerine getirilmediğinin saptanması hâlinde, otuz gün içinde düzeltilmesi ihtar edilir. Yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettirenlere 300.000TL (üçyüzbin Türk lirası) idarî para cezası verilir.
d) Kural olarak, lisans müracaatı esnasında ya da lisans yürürlüğü sırasında, lisans verilmesinde aranan şartlar konusunda, gerçek dışı belge sunulması ya da yanıltıcı bilgi verilmesi veya lisans verilmesini etkileyecek lisans şartlarındaki değişikliklerin Kurula bildirilmemesi halinde lisans iptal edilir. Ancak bahsedilen hususların düzeltilmesi olanaklı görülüyorsa Kurul bu durumda iptal kararı vermez ve otuz gün içerisinde düzeltilmesi için ihtarda bulunur. Şayet bu ihtara rağmen düzeltme gerçekleşmezse, Kurul 400.000TL (dörtyüzbin Türk lirasına) idari para cezasına karar verir.
e) Lisans süresi boyunca iştirak ilişkisi yasağına aykırı davranışta bulunulması hâlinde, otuz gün içinde iştirak ilişkisinin düzeltilmesi ihtar edilir. Yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettirenlere 450.000TL (dörtyüzellibin Türk lirası) idarî para cezası verilir.
f) Piyasada lisans kapsamı dışında faaliyet gösterildiğinin saptanması hâlinde, onbeş gün içinde kapsam dışı faaliyetin veya aleyhe faaliyetin durdurulması ihtar edilir. Yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettirenlere 500.000TL (beşyüzbin Türk lirası) idarî para cezası verilir.
Eğer bir para cezasının uygulanmasını takiben para cezasına konu fiil, verilen ihtar süresi içerisinde giderilmez ve tekrarlanırsa para cezaları, her defasında bir önceki cezanın iki katı oranında artırılarak uygulanır. Bu cezaların verildiği tarihten itibaren iki yıl içinde idarî para cezası verilmesini gerektiren aynı fiil işlenmediği takdirde önceki cezalar tekrarda esas alınmaz. Ancak, aynı fiilin iki yıl içinde tekrar işlenmesi hâlinde artırılarak uygulanacak para cezasının tutarı, cezaya muhatap tüzel kişinin bir önceki malî yılına ilişkin bilançosundaki gayrisafi gelirinin yüzde onunu aşamaz. Bu durumda dağıtım lisansı iptal edilir.
Yukarıda da görüldüğü gibi, 4628 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 11. maddesinde muhtelif miktarlarda para cezaları öngörülmüştür. EPDK’nın 5326 Sayılı Kabahatler Kanunu hükümlerine tabi olması dolayısı ile Kanunun 17. maddesinin 7. fıkrasında “ İdari para cezaları her takvim yılı başından itibaren geçerli olmak üzere o yıl için 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298’inci maddesi hükümleri uyarınca tespit ve ilave edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanır. Bu suretle idari para cezasının hesabında bir Türk Lirasının küsuru dikkate alınmaz. Bu fıkra hükmü, nisbi nitelikteki idari para cezaları açısından uygulanmaz” hükmü yer almaktadır.
Maliye Bakanlığı 12/11/2010 tarihli ve 27757 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 401 sıra nolu Vergi Usul Kanunu Genel Tebliği ile 2010 yılı yeniden değerleme oranını %7,7 (yedi virgül yedi) olarak tespit ve ilan etmiştir. 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunun 11 inci maddesinde yer alan para cezası miktarlarının yukarıda belirtilen oranda arttırılarak uygulanması gerekmektedir.
4628 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 11. maddesinde yer alan para cezası miktarları, “Elektrik Piyasası Kanunu’nun 11. maddesi uyarınca çıkarılan 2011 yılında Uygulanacak İdari Para Cezaları Hakkında Tebliğ” uyarınca 01/01/2011 tarihinden itibaren aşağıdaki tabloda gösterildiği şekilde uygulanacaktır.
B-3) ÜRETİM LİSANSI SAHİPLERİNİN İLGİLİ MEVZUAT UYARINCA YÜKÜMLÜLÜKLERİ
Elektrik Piyasası Kanunu madde 2, 2. bendi uyarınca; “ piyasada faaliyet gösterecek tüzel kişilerin faaliyetlerinde uymaları gereken usul ve esaslar bu Kanun ve ilgili yönetmeliklerle düzenlenir”. Yine Kanunun 11. maddesi yaptırımları, yaptırımların koşullarını ve süresini düzenlemektedir.
Mevcut ve kurulacak olan her bir üretim tesisleri için, üretim şirketlerinin elektrik enerjisi üretimi ve üretilen elektriğin satışına yönelik olarak, her bir üretim tesisi için Kurumdan lisans almak zorunlulukları yasal bir yükümlülüktür. Üretim lisansı alma usul ve esasları yönetmelikle belirlenir.
Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği; halen piyasada faaliyet gösteren veya gösterecek tüzel kişilerin elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı, toptan satışı, perakende satışı, perakende satış hizmeti, ithalat ve ihracatı faaliyetlerini gösterebilmek için almak zorunda oldukları lisanslarda yer alması gereken hükümleri, lisans verilmesine, lisansların tadiline, yenilenmesine, sona ermesine ve iptaline ilişkin usul ve esasları ve lisans sahibi tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini içermektedir. Kurum’dan lisans alan tüzelkişiler; Elektrik Piyasası Kanunu’na dayanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği ile getirilen bu hususlara ve ilgili mevzuatın yanı sıra faaliyet türlerine göre diğer mevzuat yükümlülüklerine de uymak zorundadırlar. Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği madde 5’in 11. bendi bunu düzenlemektedir.
Üretim lisansı sahibi tüzelkişiler açısından getirilen yükümlülükleri;
1) Tüm lisans sahipleri açısından getirilen ortak yükümlülükler,
) Üretim lisansı sahiplerine özgü getirilen yükümlükler olarak iki grupta inceleyebiliriz.
Tüm lisans sahipleri açısından getirilen yükümlüklerden en temeli lisans alma yükümlülüğüdür. Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 5. maddesi uyarınca; piyasanın her ne safhasında olursa olsun faaliyette bulunacak her teşebbüs muhakkak surette geçerli bir yetki belgesi edinmek ile mükelleftir. Lisans sahibi olunmaksızın piyasada faaliyet gösterilemez. Dolayısıyla üretimde faaliyette bulunacak teşebbüsler açısından getirilen en temel yükümlülük geçerli bir lisans alma yükümlülüğüdür.
Önemli bir diğer yükümlülük de piyasada faaliyet gösteren teşebbüslerin ancak lisansları kapsamında faaliyet yürütebilmesi esasıdır. Elektrik Piyasası Kanunu madde 2 fıkra 4 a bendi gereği piyasada, üretim faaliyeti gösterebilecek tüzel kişiler; özel sektör üretim şirketleri, Elektrik Üretim Anonim Şirketi ve bağlı ortaklıkları, Elektrik Üretim Anonim Şirketinin yeniden yapılandırılmasıyla oluşan diğer kamu üretim şirketleri ile otoprodüktör ve otoprodüktör grupları olarak düzenlenmiştir. Özel sektör ve kamu üretim şirketleri, lisansları uyarınca gerçek ve tüzel kişilere elektrik enerjisi ve/veya kapasite satışı yapar. Özel sektör üretim şirketleri; sahip oldukları, finansal kiralama yoluyla edindikleri veya işletme hakkını devraldıkları üretim tesisi ya da tesislerinde elektrik enerjisi üretimi ve satışı ile iştigal eden özel hukuk hükümlerine tabi tüzel kişilerdir. Bu kapsamda üretim lisansı sahibi tüzelkişiler de ancak Elektrik Piyasası Kanunu’na dayanılarak hazırlanmış Elektrik Piyasası Yönetmeliği’nde belirtilen çerçevede faaliyet yürütebilmektedirler. İlgili Yönetmeliğin 17. maddesi uyarınca üretim lisansı kapsamında yürütülebilecek faaliyetler şu şekilde belirtilmiştir:
• Üretim tesisi kurulması,
• İşletmeye alınması,
• Elektrik enerjisi üretimi,
• Ürettikleri elektrik enerjisinin ve/veya kapasitenin müşterilere satışı.
Üretim şirketleri, dağıtım şirketleri ile iştirak ilişkisi içinde de faaliyet yürütebilmektedirler. İştirak ilişkisinin ne olduğuna dair Yönetmeliğin 4. maddesi 25. bendinde “iştirak” kavramına açık bir tanımlama getirilmiştir. Buna göre iştirak; “kamu tüzel kişileri hariç olmak üzere; doğrudan veya dolaylı olarak tek başına veya başka şirket ve şirketler veya gerçek kişi ve kişilerle birlikte piyasada faaliyet gösteren herhangi bir tüzel kişiyi kontrol eden şirket veya doğrudan ya da dolaylı olarak, tek başına veya birlikte, başka herhangi bir şirket ve şirketler veya gerçek kişi ve kişiler tarafından kontrol edilen, piyasada faaliyet gösteren tüzel kişiyi ve bu şirketlerin ve/veya piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilerin birinin diğeriyle veya birbirleriyle olan doğrudan veya dolaylı ilişkisini” ifade etmektedir. İştirak ilişkisi yalnızca şirketlerle doğrudan bir ilişki içinde faaliyet yürütülebilmesiyle olabileceği gibi dolaylı bir ilişki içinde faaliyet yürütülmesiyle de olabilecektir. İştirak ilişkisi ile piyasada kontrol oluşturulması da yasaklanmıştır. Kontrolün ya da bir diğer ifadeyle hakim durumun ne olduğu 4054 sayılı Rekabet Korunması Hakkında Kanun’da; “belirli bir piyasadaki bir veya birden fazla teşebbüsün, rakipleri ve müşterilerinden bağımsız hareket ederek fiyat, arz, üretim ve dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri belirleyebilme gücü” şeklinde tanımlamaktadır. Avrupa Birliği Adalet Divanı, “Continental Can 30” davasında hakim durumu şu şekilde tanımlamaktadır: “Bir teşebbüsün hakim durumda olması, bu teşebbüsün rakiplerini, müşterilerini ve sağlayıcılarını dikkate almadan, bağımsız olarak hareket edebilmesini ifade eder. Bu durum, bir teşebbüsün pazar payı veya bununla birlikte sahip olduğu teknik bilgi, hammadde veya sermaye sayesinde, ilgili pazarda fiyatı veya üretimi ya da dağıtımı kontrol etmesi halinde ortaya çıkmaktadır. Teşebbüs açısından böyle bir pazar gücünden söz edilebilmesi için, pazardaki diğer teşebbüslerin varlığına tamamen son verebilmesine yetecek hakimiyet kurması gerekmez. Bu gücün derecesi her pazarda farklı olsa dahi, söz konusu teşebbüslere davranışlarında bağımsız davranabilme özgürlüğü sağlaması yeterlidir.”
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, hakim durumun kendisini değil, fakat hakim durumun kötüye kullanılmasını yasaklamaktadır. Aynı Kanun’un 7. maddesi Birleşme ve Devralmalar başlığı altında; “Bir ya da birden fazla teşebbüsün hâkim durum yaratmaya veya hâkim durumlarını daha da güçlendirmeye yönelik olarak, ülkenin bütünü yahut bir kısmında herhangi bir mal veya hizmet piyasasındaki rekabetin önemli ölçüde azaltılması sonucunu doğuracak şekilde birleşmeleri veya herhangi bir teşebbüsün ya da kişinin diğer bir teşebbüsün mal varlığını yahut ortaklık paylarının tümünü veya bir kısmını ya da kendisine yönetimde hak sahibi olma yetkisi veren araçları, miras yoluyla iktisap durumu hariç olmak üzere, devralması hukuka aykırı ve yasaktır” düzenlemesini getirmiştir. Elektrik Piyasası Kanunu’ndaki üretim firmaları açısından getirilen bu yasak, Rekabet Kanunu’nun 7. maddesine paralel bir düzenleme olarak getirilmiştir. Üretim firmalarının dağıtım firmaları ile girecekleri iştirak ilişkisi piyasada hakim durum oluşturmaya yönelik ya da mevcut bir hakim durum var ise bunu güçlendirmeye yönelik olarak kurulamaz. Elektrik Piyasasında dikey entegrasyon denen piyasanın farklı düzeylerinde faaliyet gösteren firmaların iştirak ilişkisi ancak piyasada kontrol oluşturmaksızın gerçekleştirilebilmektedir. Ne var ki, hakim durum oluşturmaya yönelik bir eylem olmadığı sürece, firmaların teknolojik kapasiteleri ya da verimlilikleri sonucu açığa çıkan bir hakim durum varsa, hukuka aykırılığın mevcut olduğu söylenememektedir. Enerji Piyasası Lisans Yönetmeliği uyarınca, “üretim şirketleri, dağıtım şirketleri ile kontrol oluşturmaksızın iştirak ilişkisine girebilirler”.
Lisans sahiplerinin madde 5 ve devamı hükümlerde ifade edilen yükümlülükleri dışındaki tüm lisans sahipleri bakımından getirilen diğer yükümlülükler de Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 36. maddesinde şu şekilde sıralanmıştır:
• Lisans Sahibi tüzelkişiler, tüketiciler dışında, lisans sahibi olmayan hiçbir kişi ile yurt içinde elektrik enerjisi ve/veya kapasite alışverişi yapamazlar.
• Elektrik enerjisinin kalitesizliğinden ve/veya kesintilerden kaynaklanan zarar ve hasarlar, ilgili mevzuatta belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde sorumlu olan lisans sahibi tüzelkişiler tarafından karşılanmaktadır.
• Lisans sahibi tüzelkişi sahip olduğu ve/veya işletmekte olduğu tesislerde ve yürüttüğü hizmetlerde her türlü güvenlik tedbirini almakla mükelleftir.
• Lisans sahibi tüzel kişi; lisansı kapsamındaki faaliyetlerin sürdürülmesini engelleyecek veya aksatacak olayları, bu olayların lisans kapsamındaki faaliyetler üzerindeki etkilerini, bu etkileri azaltmak veya ortadan kaldırmak için alınan önlemleri ve etkilerin hangi koşullarda ve sürede tamamen giderilebileceğini, olayın ortaya çıkmasından itibaren yedi iş günü içerisinde yazılı olarak Kuruma bildirmekle mükelleftirler.
• Lisans sahibi tüzel kişi, kendisinin lisanstan kaynaklanan yükümlülüklerinin devri anlamına gelmemek şartıyla, lisansı kapsamındaki faaliyetleri hizmet alımı yolu ile 3. kişilere gördürebilecektir. Lisans kapsamındaki faaliyetler, hizmet alımı yolu ile başkaca kişiler tarafından gördürülüyorsa hizmet veren kişinin kusurundan kaynaklanan zararlardan lisans sahibi tüzelkişi sorumludur.
• Lisans sahibi tüzel kişilerin, kendi aralarındaki ikili anlaşmalar ile serbest tüketicilerle yapmış oldukları ikili anlaşmalara ilişkin gerekli bilgi ve belgeleri Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezine vereceği,
• Lisans sahibi tüzel kişinin, lisansı kapsamındaki faaliyetleri hizmet alımı yolu ile gördürebileceği ancak bu durumun ilgili lisans sahibi tüzel kişinin lisanstan kaynaklanan yükümlülüklerinin devri anlamına gelmeyeceği,
• İkili anlaşmalar yoluyla elektrik enerjisi ve/veya kapasite alışverişi yapılabilmesi için, ilgili mevzuatta öngörülen sayaçların tesis edileceği, hükümleri yer alır.
Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği madde 47’e göre; lisans sahibi bir tüzel kişinin sermayesinin yüzde on (halka açık şirketlerde yüzde beş) veya daha fazlasını temsil eden payların, doğrudan veya dolaylı olarak bir gerçek veya tüzel kişi tarafından edinilmesi ile, bir ortağa ait payların tüzel kişilik sermayesinin yüzde onunu aşması sonucunu veren pay edinimleri ve/veya bir ortağa ait payların yukarıdaki oranların altına düşmesi veya yukarıda belirlenen pay edinimlerinden bağımsız olarak tüzel kişinin ortaklık yapısında kontrolün değişmesi sonucunu veren pay devirleri ve oy hakkı her defasında Kurul onayına tabi tutulmuştur. Kurul onayı, hisseyi devralan gerçek veya tüzel kişinin, lisans başvurusu sırasında tüzel kişinin ortakları için aranan şartları taşıması kaydıyla verilir. Bu fıkra hükmü, tüzel kişi ortağın yönetim ve denetimini belirleyen sermaye paylarının bir başka tüzel kişiye ait olması halinde, gerçek kişi ortak ya da ortakları kapsayacak şekilde uygulanır.
Herhangi bir hisse devri söz konusu olmasa dahi, mevcut hisseler üzerinde imtiyaz tesisi veya imtiyazın kaldırılması da, birinci fıkrada öngörülen oransal sınırlara bakılmaksızın Kurul onayına tabidir.
Lisans sahibi bir tüzel kişinin sermayesinin, doğrudan veya dolaylı olarak, yüzde on (halka açık şirketlerde yüzde beş) veya daha fazlasına sahip olan ya da bu oranın altında olsa dahi yönetim veya denetim kurullarına üye belirleme imtiyazı veren hisse senetlerine sahip olan gerçek veya tüzel kişilerin, lisans başvurusu sırasında aranan şartları taşıması zorunludur.
Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği madde 48’in 1. ve 2. fıkraları uyarınca; Yönetmelik kapsamındaki yükümlülükleri yerine getirmek kaydıyla lisans sahibi tüzel kişilerin kendi aralarında ya da lisans sahibi tüzel kişiler ile lisans sahibi olmayan tüzel kişilerin, lisans sahibi bir tüzel kişi bünyesinde tüm aktif ve pasifleri ile birlikte birleşmek istemeleri halinde, birleşme izni hakkında Kurul onayı alınması zorunludur. Kurul tarafından izin verildiği takdirde birleşme işleminin 180 gün içerisinde tamamlanmış olması gerekmektedir, aksi halde verilen izin geçersiz olmaktadır. Birleşme sözleşmesi, tüketicilerin hak ve alacaklarını ihlal eden hükümler ile lisans sahibi tüzel kişinin yükümlülüklerini kaldıran hükümler içeremez.
Üretim Lisansı Sahibine Özgü Getirilen Yükümlülükler
20/2/2002 tarihli 4628 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği uyarınca üretim lisansı ile piyasada faaliyet gösteren firmalara, ek şu yükümlülükler getirilmiştir:
• Elektrik Piyasası Kanunu madde 3 c fıkrası uyarınca, herhangi bir gerçek kişinin ya da özel sektör tüzel kişisinin kontrol ettiği üretim şirketleri aracılığıyla sahip olacağı toplam elektrik enerjisi kurulu gücü, bir önceki yıla ait yayımlanmış Türkiye toplam elektrik enerjisi kurulu gücünün yüzde yirmisini geçemez. Mezkur yönetmeliğin 17. maddesi 3. bendi de bu hükmü tekrar niteliğinde aynı hükme yer vermiştir. Buna göre; üretim lisansı sahiplerinin kontrol ettiği üretim şirketleri aracılığıyla sahip olacağı toplam elektrik enerjisi kurulu gücü, bir önceki yıla ait TEİAŞ tarafından yayımlanmış Türkiye toplam elektrik enerjisi kurulu gücünün yüzde yirmisini geçememektedir. 2009 yılı itibariyle, TEİAŞ tarafından yayımlanmış Türkiye toplam elektrik enerjisi kurulu gücü, 44.559 MW’a ulaşmıştır. Dolayısıyla 2010 yılı itibariyle piyasada faaliyet gösteren firmalar bakımından sınır 8, 911 MW idi.
• Elektrik Piyasası Yönetmeliği uyarınca, üretim faaliyeti gösteren firmalar, her bir üretim tesisi için ayrı bir lisans almak ve ayrı bir hesap tutmakla mükelleftir.
• Üretim lisansı kapsamında faaliyet yürütenler, mücbir sebepler ile yıllık programlı bakım takvimi dışında, üstlenilmiş bulundukları yükümlülükleri yerine getirilecek şekilde üretim tesisini işler halde tutmakla mükelleftirler. Mücbir sebeplerin neler olduğu Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğinin 51. maddesi 1. fıkrasında; “bir olayın mücbir sebep hali sayılabilmesi için; olaydan etkilenen tarafın gerekli özen ve dikkati göstermiş ve tüm önlemleri almış olmasına karşın önlenemeyecek, kaçınılamayacak veya giderilemeyecek olması ve bu durumun etkilenen tarafın ilgili mevzuat kapsamındaki yükümlülüklerini yerine getirmesini engellemesi gerekir” şeklinde düzenlenmiştir. Aynı madde ve devamı fıkrada ise genel mücbir sebepler; a) Doğal afetler ve salgın hastalıklar, b) Savaş, nükleer ve kimyasal serpintiler, seferberlik halleri, halk ayaklanmaları, saldırı, terör hareketleri ve sabotajlar, c) Grev, lokavt veya diğer memur ve işçi hareketleri olarak sıralanmıştır.
• Üretim faaliyetleri bakımından, yıllık programlı bakım takvimleri ve programsız bakımlar dışında, mücbir sebeplerle olası üretim faaliyetinin durdurulması tarihinden en az 120 gün önce onay alabilmek üzere Kurum’a yazılı olarak başvuruda bulunmak gerekmektedir.
• Sadece yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim yapan üretim lisansı sahibi tüzelkişiler için, bir takvim yılında lisanslarında yer alan öngörülen ortalama yıllık üretim miktarını geçmemek kaydıyla özel sektör toptan satış şirketlerinden elektrik enerjisi satın alabileceği esası getirilmiştir.
• Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği uyarınca yük alma ve yük atma tekliflerinin Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezine zamanında verileceği ve Ulusal Yük Dağıtım Merkezi tarafından verilen yük alma ve yük atma talimatlarına uygun hareket edileceği de getirilen bir başka yükümlülüktür.
• Üretim lisansı sahibi tüzelkişiler, Ulusal Yük Dağıtım Merkezinin, sistem güvenilirliği açısından üstlendiği yükümlülükleri yerine getirebilmesini teminen, daha sonra gerekçelendirilmek ve eşit taraflar arasında ayrım gözetilmeksizin uygulanmak üzere bir acil durum bildirimi ile aşağıdaki hallerde vereceği tüm talimatlara, sözleşme şartları her ne olursa olsun uymak zorundadır. Bu haller;
1) Şebeke Yönetmeliği, TEİAŞ’ın lisansı ve ilgili diğer mevzuat çerçevesinde; sistem stabilitesi ve emniyeti açısından tehlike arz eden durumlar,
2) Mücbir sebeplerdir.
Üretim lisansı sahibi tüzelkişilerin Lisans Yönetmeliği uyarınca uymakla yükümlü olduğu diğer hususlar özetle aşağıdaki şekilde ifade edilebilir:
• Üretim lisansı sahibi tüzelkişiler, müşteriler ile yapılan ikili anlaşmalar kapsamındaki gerekli bilgileri, Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği hükümleri uyarınca Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezine vermekle mükelleftirler.
• Üretim lisansı sahibi tüzelkişiler, TEİAŞ veya dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilere, Yan Hizmetler Yönetmeliği ve Elektrik Piyasası Şebeke Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde yan hizmetleri sunmakla mükelleftirler.
• Üretim lisansı sahibi tüzelkişiler, Kurum tarafından talep edildiğinde, teklif edilmiş olan yan hizmetler ve bu hizmetlere ilişkin maliyetlerin ayrıntılarını vermekle mükelleftirler.
• Üretim lisansı sahibi tüzelkişiler, dağıtım şirketleri ile kontrol oluşturabilecek iştirak ilişkisine giremezler.
• Üretim lisansı sahibi tüzelkişiler, müşterilere yapılacak elektrik enerjisi naklinde, TEİAŞ ve/veya dağıtım sistemini veya sistemlerini işleten tüzel kişilere, Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliğinde yer alan usul ve esaslara göre belirlenen iletim tarifesi ve/veya dağıtım tarifeleri üzerinden ücret ödemeleri gerekmektedir.
• Üretim lisansı sahibi tüzelkişiler, takip eden yıl için serbest tüketicilerle yaptıkları ikili anlaşmalar kapsamında enerjiyi temin edecekleri kaynakları, Aralık ayı sonuna kadar Kuruma bildirmek zorundadırlar.
• Üretim lisansı sahibi tüzelkişiler, tüzel kişiliğe ve/veya lisansa tabi faaliyete özgü diğer hükümlere uymakla mükelleftirler.
• Enerji Piyasası Lisans Yönetmeliği madde 39 gereği; ilgili varlıklarını faaliyet türlerine göre muhtemel risklere karşı korumak amacıyla sigorta yapmakla mükelleftirler. Bu kapsamda lisans sahibi tüzelkişileri üretim tesislerini, iletim tesislerini ve dağıtım tesislerini varlık tüm risk sigortası ile sigorta ettirmeleri gerekmektedir. Varlık tüm risk sigortası, doğal afet, yangın ve kaza gibi riskleri teminat altına almaktadır. Tüm lisans sahipleri için geçerli olduğu gibi, üretim lisans sahipleri de varlık tüm risk sigortası kapsamındaki riskler dolayısıyla oluşan maliyetleri tarifelere yansıtabilmeleri mümkün iken, bahsi geçen sigortadaki risk kapsamına dahil olmayan risklere ilişkin maliyeti yansıtabilmeleri için Kurul’dan onay almaları gerekmektedir.
• Elektrik Piyasası Kanunu 13. maddesi a fıkrasına uyarınca, Kurul onayına sunulacak fiyat başvurularında, fiyat yapısı içinde, söz konusu tüzelkişinin piyasa faaliyetleri ile doğrudan ilişkisi olmayan hiçbir unsurun yer alamayacağı da hüküm altına alınmıştır.
• Elektrik Piyasası Kanunu madde 15 uyarınca, piyasada üretim veya dağıtım faaliyetinde bulunan lisans sahibi özel hukuk tüzelkişileri faaliyetleri ile ilgili olmak kaydıyla Hazinenin mülkiyetindeki veya Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazlar üzerinde irtifak hakkı tesisi, kullanma izni veya kiralama yapabilmektedir. Ancak bunu yapabilmeleri için Kurum’a yaptıkları başvurunun Kurulca uygun görülmesi gerekmektedir. Kurulca uygun görülürse Maliye Bakanlığı ile özel hukuk tüzelkişisi arasında irtifak hakkı tesisi, kullanma izni veya kiralama sözleşmesi düzenlenir. Bu sözleşmenin süresi lisans süresi ile sınırlıdır ve bu sözleşmelerde, sözleşmenin geçerliliğinin lisans süresi ile sınırlı olacağı hükmü yer almak zorundadır. Bu şekilde tesis edilen irtifak hakkı, kullanma izni veya kiralama bedelini lisans sahibi özel hukuk tüzelkişisi ödemekle mükellef tutulmuştur.
• Elektrik Piyasası Kanunu’nca getirilen önemli bir düzenleme de hesapların ayrıştırılması esası ve çapraz sübvansiyon yasağıdır. Kanun’un 41. maddesi fıkra 1’e göre; “piyasada birden fazla faaliyette bulunan ve/veya aynı faaliyeti birden fazla tesiste veya bölgede yürüten lisans sahibi tüzel kişiler, lisansa tabi her bir faaliyet veya faaliyette bulunulan her bir tesis veya bölge ile piyasa faaliyetini tamamlayan ve/veya gereği olan faaliyetler ve piyasa faaliyeti sonucu oluşan yan ürünlere ilişkin faaliyetleri için ayrı hesap ve kayıt tutmakla yükümlüdür”. Aynı maddenin 5. fıkrası gereğince lisans sahipleri;
• Müessesesi, bağlı ortaklığı, iştiraki veya ortağın kendisi ile,
• Aynı holding ya da şirketler grubu çatısı altında yer alan başka bir şirketle,
• Piyasa faaliyetleri arasında,
• Piyasa faaliyetleri ile piyasa dışı faaliyetleri arasında,
• Aynı tüzel kişilik adı altında birden fazla dağıtım bölgesinde faaliyet gösterilmesi halinde bölgelere ilişkin hesaplar arasında, çapraz sübvansiyon tesis edemez.
Yukarıda sıralanan “üretim lisansı sahiplerine özgü getirilen yükümlülükler”e uyulmaması halinde; Elektrik Piyasası Kanunu’nun 11. maddesi gereğince, aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettirenlere 250.000 TL ( İkiyüzellibin Türk Lirası ) idari para cezası verilir.
• Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin “Üretime İlişkin Genel Hükümler” başlıklı düzenlemeleri uyarınca, mücbir sebepler ve yıllık programlı bakım takvimi dışında önceden öngörülemeyen arızalar sonucu veya arızaya yol açacağı açık olan durumlarda, çok ivedi olarak TEİAŞ’a bilgi verilmek suretiyle programsız bir bakım yapıldığında, bu bakımın süresi itibariyle piyasa işleyişini olumsuz yönde etkilediğinin saptanması ve devre dışı kalma hakkında öne sürülen gerekçelerin Kurum tarafından kabul edilebilir bulunmaması halinde fiilin niteliğine göre Kanunu’nun 11. maddesi hükümleri uyarınca yaptırım uygulanacağı düzenlenmiştir.
C) İDARİ PARA CEZASINA KARŞI YASAL BAŞVURU YOLLARI
Anayasa’nın 123. maddesine göre, “idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür, kanunla düzenlenir.” Bu hükme göre, yürütme yetkisi, yasalara uygun olacak ve kaynağını yasama organından alacaktır. Yürütmenin yasallığı ilkesi, yürütmenin Anayasa’ya ve yasalara uygun görev yapmasını ve işlemlerinin yargı denetimine bağlı olması zorunluluğunu beraberinde getirir.
Anayasanın 125. maddesi 1. fıkrasına göre; “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır”. Maddenin 4. fıkrasında ise, yargı yetkisinin idari işlem ve eylemlerin hukuka uygunluğu ile sınırlı olduğu belirtilmiştir. Bu çerçevede, yargısal korunmanın kapsamı; maddi bir inceleme değil şekli bir inceleme olan hukuka uygunluk denetimidir.
Anayasa Mahkemesi bir kararında Hukuk Devleti’ni; “tüm işlem ve eylemleri bağımsız yargı denetimine açık, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurmayı ve sürdürmeyi amaç edinmiş, Anayasa ve hukukun üstün kurallarına bağlılığa özen gösteren devlet…” olarak tanımlamıştır. Hangi yargı makamı önünde olursa olsun İdarenin kendisinin dışındaki bir organ tarafından denetlenmesi, İdarenin hukukla kendini bağlı hissetmesi ve hukuk dışına çıktığında “yaptırım” la karşılaşılması, Hukuk Devleti’nin doğal bir sonucu ve gereği olarak ortaya çıkmaktadır. Bu durumda, bireye idari yaptırım uygularken, hukuk kuralları dışına çıkan İdarenin, bu kez kendisinin bir yaptırımla karşılaşması söz konusu olmaktadır. Yargısal korunma ve yasal başvuru yoluyla, haksız olan İdarenin işlemi iptal edilecek ya da İdare tazminat ödemek gibi bir yaptırıma maruz kalabilecektir.
İdari para cezası gibi bir idari işlem ya da idari eylemin hukuka aykırı olduğunu düşünen bireyin iç hukukta başvurabileceği iki korunma mekanizması mevcuttur:
1- İşleme karşı idari başvuru ve mahkemede işlemin iptali için dava açılması.
2- Anayasa’ya yakın zamanda getirilen değişiklikle tanınan Anayasa şikayeti yolu ve AİHM’e başvuru yolu da diğer hukuki başvuru yollarıdır.
1) İdari İşleme Karşı İdari Başvuru Yolu
İYUK madde 11’e göre;
“ 1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir idari işlem yapılması, üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse reddedilmiş sayılır.”
İYUK madde 10’a göre; İdarenin cevap vermemesi halinde; idareye başvuru tarihinden itibaren; “İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştay’a, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde, idarece verilen cevap kesin değilse bu cevabı, isteğin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, 60 günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler.”
İdareye yapılan başvurunun reddedilmesi veya 60 gün içinde cevap verilmemesi halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır.
Bu düzenlemeler doğrultusunda EPDK tarafından kendisine idari para cezası verilen kişi; bu para cezasının kaldırılması veya azaltılması için üstünde bir makam olmadığı için yine EPDK’ a başvurabilir. Bu başvuruyu yapan kişi aldığı olumsuz cevap üzerine veya 60 gün içinde cevap verilmezse idari dava açma yoluna gidebilmektedir.
2577 Sayılı İdari Yargılama Usul Kanunu’nun “Dava Açma Süresi” başlıklı 7. maddesinde, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay’da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu belirtilmiştir.
Bu hükümde en önemli nokta, idari başvuru yolu olan itirazın dava açma süresini durdurmasıdır. Bununla birlikte, itiraz İdari Yargılama Usul Kanunu’nda bir dava önşartı olarak öngörülmemiştir.
2) İdari İşleme Karşı İptal Davası Açılması
İptal davası hukuka aykırı bir yönetsel işlemin, yönetsel yargı yerlerince iptal edilmesini sağlayan bir dava türü olarak tanımlanmaktadır.
İptal davası, yapılan yargılamayla hukuka aykırılığı saptanan idari işlemleri, yapıldıkları tarihten itibaren ortadan kaldırarak hukuk düzenini koruma amacını taşır.
Danıştay’ın bir kararında da belirtildiği üzere, “İdare Hukukuna özgü bir dava türü olan iptal davaları, idari işlemler hakkında hukuka uygunluk denetiminin yapıldığı, hukuksal düzeni korumaya yönelik nesnel davalar olup, iptal davalarında yargı yeri, yalnızca hukuksal işlemi inceler, idari işlemde bir sakatlık olup olmadığını ve hukuka aykırılık arz edip etmediğine bakar.”
İdari işlemin hangi yönleriyle sakatlanmış olabileceği İYUK’ da belirtilmiştir. Buna göre işlem; konu, sebep, biçim, yetki ve amaç yönlerinden birindeki sakatlık nedeniyle mahkemelerce iptal edilebilmektedir.
Bir idari işlemin sebebi, idareyi onu yapmaya yönelten etkenler olarak tanımlanabilir. Sebep, işlemden önce gelen maddi bir vakıa, olgu, hukuksal bir durum ya da işlem olabilir. Uygulanan yaptırımın kaynağı ister bir yasa, isterse yürütme organınca düzenlenen biçimsel kaynaklar olsun, mutlaka bir sebebinin olması gerekmektedir. Yanlış olarak dayanılan yasa hükmünün doğuracağı sonuçla, doğru hükmün uygulanmasıyla doğması gereken sonuç aynı olsa da, sebep unsurundaki bu sakatlık işlemin iptaline yol açmaktadır.
İdari işlemin konusu ise yaptırımın sonucu olarak tanımlanabilir ( Örneğin idari para cezası) . İdari yaptırımın uygulanması ile ve sonucu olarak ortaya çıkan bu unsur, eylem ya da işlem için öngörülenden farklı bir yaptırım uygulanması ile sakatlanmış olur. Konu unsuru bakımından önemli bir husus da ölçülülüktür.
İdare yetkilileri, yetkilerini kullanırken yalnızca sonuca ulaşmaya yetecek kadar bir eylem ya da işlem ihdas edebilirler; çünkü idare ancak yasayla sınırları çizilmiş ölçüde yetki kullanabilmektedirler. Aksi halde yetki aşımı gündeme gelmektedir ki; bu da işlemi yapan bakımından ayrıca bir suç oluşturmaktadır. İdari işlemlerde yetki, “önceden yayınlanmış bir hukuk kuralına” dayanmak kaydıyla, idare adına irade açıklama yetkisi verilen kişi ya da kişiler tarafından kullanılabilirler. Bunun anlamı, İdarenin yasanın kendisine bıraktığı alanlarda faaliyet gösterebilmesi ve İdare içinde yetkili kılınan organ ya da makamın ilgili işlemleri yapabilmesidir. Diğer bütün idari işlemlerde olduğu gibi, idari yaptırımların da yetkiyi düzenleyen bir hukuk kuralına dayandırılması gerekir. İdare, verilen yetkiyi ancak düzenlemenin gösterdiği şekilde ve yasaca yetkili kılınan organ ve makamca kullanılabilir. Kamu düzeni ile ilgili olan yetki, uyuşmazlığın her aşamasında ileri sürülebilmektedir. Bu konudaki bir sakatlığın daha sonra düzeltilmesi imkanı bulunmadığından mutlaka iptal edilmeleri gerekmektedir. Yetkiler ancak kanunun tanıdığı süre içinde kullanılabilir. Süre dışında kullanılan yetki, zaman yönünden yetkinin aşıldığı anlamına gelir, işlem sakatlandığından işlemin iptali gerekmektedir. Usulde paralellik ilkesi gereğince işlemin yapılmasında izlenen usulün işlemin ortadan kaldırılmasında da uygulanması gerekmektedir. Buna uyulmaması halinde de işlem yetki yönünden iptal edilebilir.
Şekil unsuru idari işlemin varlığının ispatı ve işlemin yapıldığı makam veya merciin uyguladığı usulü göstermektedir. İşlemin yapılmasındaki usul, şeklin kurucu unsurudur. Bu kuralların işlemden önce belirlenmiş ve bilinebilir olması, İdarenin izleyeceği usulü göstermesi idare edilenler açısından şarttır. Bireyin işlemin yapılması veya yargısal korunma aşamasındaki sakatlıkları işlemin iptal nedeni olarak ileri sürülebilmesi gerekir.
İdari işlemler ( bir idari işlem olan idari para cezası da dahil olmak üzere) kamu yararına hizmet etmeyi hedefler. Kamu yararına yönelmeyen idari etkinlikler işlemi amaç yönünden sakatlar. Bu anlamda verilen idari para cezasının temel amacı, bozulduğu düşünülen kamu düzeninin yeniden temin edilmesi ve bireylere idari faaliyetlerin sağlıklı ve istikrarlı bir şekilde yürütülmesi için yükümlülüklerinin hatırlatılması amacını taşımaktadır. İdari yaptırımlar, idari ihlalleri engellemek ve bireylere idari faaliyetlerin sağlıklı bir şekilde yürütülmesi için düzeni bozmama yükümlülüklerinin hatırlatılması amacını taşımaktadır. İdari yaptırımının amacının daha büyük tehlikelerin önüne geçilmesi olduğu da ifade edilmiştir. İdari yaptırımların temel hedefi kamu yararının gerçekleştirilmesidir.
Yargılama sürerken işlemin uygulanması yani idari para ceza konusu paranın tahsil edilmesi ve sonra da işlemin iptal edilmesi bireylerin çoğu zaman giderilmesi güç ya da imkansız zararlara uğramasına yol açar. Dava açmakla, davanın uzun sürmesi sebebiyle çıkarlarını tam olarak ve hemen güvence altına alamayan birey, idarenin denetlenmesinde ve keyfiliğin önlenmesinde etkin bir yol olan yürütmenin durdurulmasını talep edecektir. İşlemin uygulanmasını erteleyen, idari para cezasının tahsilini engelleyen koruyucu önlem niteliğindeki yürütmenin durdurulması kararı, işlemin uygulanmasını durdurarak işlemin yapılmasından önceki durumun geri getirilmesini amaçlar. Danıştay’ın bu konudaki bir kararında, yürütmeyi durdurmanın dava edilen işlemi değil; bunun icrailiğini yani idari işlemin yürütülebilirliğini yok etmeyi hedeflediği belirtilmiştir.
Yürütmenin durdurma kararının verilebilmesi için iki koşuldan biri açık hukuka aykırılığın olması, diğeri ise telafisi güç bir zararın ortaya çıkmasıdır. Bu iki koşul varsa idari para cezasının ödenmesi Mahkemece davanın hemen başında yürütmenin durdurulması kararı verilerek durdurulur.
Danıştay; EPDK tarafından tesis edilen idari para cezalarının esas denetiminde, işleme konu olan faaliyetin varsayımlara değil açık ve net delillere dayanması gerektiğini içtihatlarla hüküm altına alınmıştır.
Yargılama sonucu mahkeme tarafından verilen idari işlemin iptali kararının ilk hukuki sonucu, işlemden önceki durumun geri gelmesidir. Bu karar, işlemi yapıldığı tarihten itibaren ortadan kaldırır. Hukuka aykırı işlemin ortadan kalkmasıyla, sakat işlemin yapılmasından önceki duruma dönülür ya da dönülmesi gerekir. İptal kararı, işlemi doğumundan itibaren sona erdirir. İptal kararının, işlemin yapıldığı tarihe kadar geriye yürüyeceği ve işlemin hiç yapılmamış gibi sonuç doğuracağı kabul edilmektedir. İdari para cezası açısından ise, para cezasın ortadan kalkmakta, eğer idari para cezası tahsil edilmişse, ilgilisine iade edilmektedir.
İdari işlemlere karşı iptal davası açma yolunun yanı sıra bir başka yargı yolu olan Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yolu Anayasa’mızda yer almakla birlikte, kanunla düzenleneceği belirtildiğinden ve ancak gerekli kanun düzenlemesi henüz yapılmadığından “Anayasa Şikayet Usulü” henüz işletilememektedir. Bu hususu düzenleyen kanunun çıkması ile yürürlüğe girecektir.
Bir idari işleme karşı iç hukuktaki yargısal başvuru yollarının yanı sıra uluslararası hukuktan kaynaklanan bir başka yargısal yol ise AİHM’ e başvurudur. İdari para cezası, doğrudan doğruya bir insan hakkı ihlali olmasa da bu konuda AİHM’ in geliştirmiş olduğu ek protokoller ve içtihatlar uyarınca sözleşmesel bir hak ihlali olabilmektedir. AİHM, kişiye sıkı sıkıya bağlı bazı hak kategorileri hariç tutulmak üzere, gerçek kişi dışında tüzelkişileri de hukuka aykırılıktan zarar gören olarak ele alabilmektedir. Bu sebeple, idari para cezalarının tüzelkişilere uygulanması halinde dahi AİHM’e başvuru yolu açıktır. Bu yol, iç hukuk yollarının tüketilmesinden itibaren 6 aylık süre içerisinde kullanılmalıdır ve 6 aylık süre, hak düşürücü bir süredir. Süre, iç hukuktaki son mahkeme kararının vardığı andan başlamaktadır. AİHM’e başvuruda bulunabilmek için idari para cezasına karşı tüm iç hukuk yollarının tüketilmiş olması gerekmektedir. Bu iç hukuk yolları yalnızca yargısal yollar değil aynı zamanda idari başvuru yollarını da kapsamaktadır. Şöyle ki, bir idari para cezasına karşı dava yolunun yanı sıra bir idari başvuru yolu öngörülmüşse, bu yolun da tüketilmiş olması gerekmektedir. İç hukukta, idari başvuruda bulunmak bir dava şartı olarak öngörülmemiş olsa dahi AİHM, idari başvuru yollarının da tüketilmiş olmasını kabul edilebilirlik şartı olarak ele almakta, bu anlamda bu başvuru yapılmadığı takdirde kabul edilmezlik kararı vermektedir.
DİPNOTLAR
1.İl Han ÖZAY, “İdari Yaptırımlar”, İstanbul, 1985, s.35.
2.AYM.,23.10.1996 gün, E.1996/48, k.1996/41,AMKD.,C.1, S.33,s.181-182.
3.Yücel OĞURLU, “İdari Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma”, Ankara, 2000, s.88. CREİFELD,s.498; DÖNMEZER/ERMAN, “Nazari ve Tatbiki Ceza Hukuku”, Cilt 1, İstanbul 1997, s.683-684.
4.İl Han ÖZAY, “Günışığında Yönetim”, İstanbul, 1986, s.343.
5.Elektrik Piyasası mevzuatında, AB direktiflerine uyum süreci halen devam etmektedir.
6.EPDK, 2002 Yıllık Faaliyet Raporu.
7.Resmi Gazete Tarihi: 5 Aralık 2009, Resmi Gazete Sayısı: 27423.
8.Elektrik Piyasası Kanunu, madde 2, fıkra 4, bend a (2).
9.Kemal Tahir Su, Rekabet Kurumu Uzmanlık Tezi, “Rekabet Hukukunda Hakim Durumun Belirlenmesinde Pazar Gücünün Ölçülmesi”, Ankara, 2003.
10.20 Haziran 2009 tarihli ve 27264 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelikle değiştirilmiştir.
11.20 Haziran 2009 tarihli ve 27264 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelikle değiştirilmiştir.
12.TEİAŞ, “Türkiye Elektrik Kurulu Gücüne İlişkin Rapor”,2009.
13.Bölgesel ısıtma ve müşterilerine ısı ve buhar sağlama taahhütleri ile sınırlı olarak; tesis toplam verimliliği yüzde yetmişin üzerinde olan kojenerasyon tesisleri ile aynı taahhütleri bulunan jeotermal üretim tesisleri, rezervuarı olmayan hidroelektrik üretim tesisleri, rüzgar, güneş, gel-git ve dalga enerjisine dayalı üretim tesisleri bu hükmün dışında tutulmuştur.
14.28 Şubat 2003 tarihli ve 25034 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelikle eklenmiştir.
15.28 Şubat 2003 tarihli ve 25034 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelikle eklenmiştir.
16.28 Şubat 2003 tarihli ve 25034 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelikle eklenmiştir.
17.Yücel OĞURLU, “İdari Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma”, Ankara, 2000, syf. 164-167.
18.Av. Arzu Ongur ERGAN “Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Tarafından Tesis Edilen İdari Para Cezaları ve Bu Cezaların Yargısal Denetimi” syf.3.
